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两会解读新医改方案五大关键词

日期:2010年11月18日 11:21

两会解读新医改方案五大关键词

 

 

 

摘要:90%的医保参保率,基本药物的定价,下乡的基层医疗服务,15元的人均公共卫生服务费用,医药分开的公立医院改革,构成了新医改方案中我们最关心的一组关键词。八千五百亿的庞大投资如果能财尽其用、落到实处,必将对13亿中国人的医疗卫生保障水平造成翻天覆地的改变。

中国经济网北京3月9日讯(记者 张冉) 用“十三亿人的期盼”来形容新医改方案的重要程度应不为过。自2005年至今,新医改方案制定已历经四年时间、五十余次修改,11大部委、多个研究团队参与调研,在“让人人享有基本医疗卫生服务”的基础之上反复权衡公立医院、民营医院、医药企业和消费者的多方利益,迟迟未敲定实施。

在今年1月21日温家宝总理主持召开的国务院常务会议上,新医改方案获得原则通过。方案基本确立了未来三年医疗改革的主要方向:包括加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革等五方面内容。深化医药卫生体制改革实施方案旨在解决“看病难、看病贵”问题,国家将在未来三年内投入8500亿元人民币,改革的力度和决心都是空前的。卫生部部长陈竺日前表示,备受关注的新医改方案两会后将马上公布,“时间可以日计算”。

温家宝总理在今年的政府工作报告中指出:推进医药卫生事业改革发展。要坚持公共医疗卫生的公益性质,充分调动广大医务人员的积极性。努力建成覆盖全国城乡的基本医疗卫生制度,初步实现人人享有基本医疗卫生服务。

诸项改革内容都与群众的切身利益息息相关,新医改方案牵动着全中国人的心,也牵着两会代表、委员的心,无论在小组讨论中,还是在议案、提案里,都可以看到代表、委员对于新医改方案的热切关注,对方案的五大关键词,产生了多方面的政策解读。

90%:三年内医疗保障参保率提高到90%以上

“推进基本医疗保障制度建设。将全国城乡居民分别纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度覆盖范围,三年内参保率均提高到90%以上。中央财政对困难地区关闭破产国有企业退休人员参保给予适当补助。”

“到2011年,建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。”

90%是一个宏大的目标。目前,中国的基本医疗保障体系是由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度共同组成的,分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。

据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料显示,目前我国医疗保险制度的覆盖率较低,在2.7亿城镇职工中,参保人数仅占1.8亿,不到70%;城镇非从业居民2.4亿人,参保人数3千多万,不超过15%;农村居民近7.6亿,而新农合制度刚刚开始实施。即使是目前效益好的企业和机关事业单位中,仍有10%未参加城镇职工基本医疗保险。要在三年内将参保率大幅度提升至90%,无疑是一项艰巨而复杂的工作。中央财政今年安排补助资金304亿元以完善新型农村合作医疗制度、全面建立城镇居民基本医疗保险制度,中央和地方财政补助标准全部达到人均80元。

全国人大代表、江西省卫生厅厅长李利指出,人人都能得到良好的医疗保障,是坚持科学发展观,构建和谐社会的必然要求。将围绕医药卫生体制改革的重点,完善相对统一的新农合补偿模式,提高参合农民的受益面和受益水平;开展公立医院取消药品加成试点;建立农村卫生人员经费保障机制;对依法注册并完成公共卫生任务的在岗乡村医生,按每人每年1000元的标准给予补助;大力实施卫生服务能力建设工程;促进基本公共卫生服务均等化,为人民提供便捷、优质的医疗卫生服务。

全国政协委员、中国人民保险集团公司党委书记吴焰提出,应当充分发挥商业健康保险在我国医疗保障体系建设中的作用,大力促进商业补充医疗保险的发展,有效解决社会基本医疗保险保障水平偏低的问题。大力发展长期护理险、失能险和理财类健康险等新型商业健康保险,可以满足人民群众多层次的健康保障需求。充分利用商业健康保险的精算技术、专业人才、服务网络和风险管理等优势,可以迅速提高我国医疗保障体系的管理效率和效能。

全国政协委员、南京医科大学教授、博士生导师孙南雄认为,应率先制定《公民基本医疗保障法》、《医院法》等法律,以保障新医改方案顺利实施。《公民基本医疗保障法》应规定各级政府、用人单位以及个人各自所承担的责任和义务。公民基本医疗保障经费的分担比例可为:国家承担60%、用人单位承担30%、个人承担10%。国家应承担公立医院医务人员的部分工资补贴和政府统一采购的基本医疗用药费用,负责协调地区间的财政能力差异问题。

孙南雄说,解决“看病难、看病贵”的关键,应当是力促医疗公平成为医疗制度改革的核心。应设置专项税收用于公民基本医疗保障,地方政府承担医务人员部分工资、福利待遇和公立医疗机构的基本建设与医疗设备配置等费用。《公民基本医疗保障法》应该授权设立“公民基本医疗保障委员会”或类似机构,负责管理“公民基本医疗基金”。

全国政协委员、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁的观点是,在政府主导的医疗卫生体制改革中,强调公平,也要讲求效率。他认为,政府主导并不等于政府包办,应当考虑市场需求。目前应当走多元化办医院的路子,政府把最基本的医疗卫生保障责任承担,同时允许社会资本进入医疗卫生行业。这样就可以促进有序竞争,提高服务质量,满足群众多层次需求。另外,医保改革,应该和城乡二元体制改革配合起来,走城乡一体化的道路。

定价:建立国家基本药物制度,监管生产、流通、定价

“建立国家基本药物制度。今年要统一制定和发布国家基本药物目录,出台基本药物生产、流通、定价、使用和医保报销政策,减轻群众看病就医基本用药费用负担。”

“买药贵”是“看病贵”的组成部分之一,基本药物制度的建立意味着新医改方案实施后民众看病自付比例会降低,药价会大幅下降。人民群众常见病的一些首选药物,将得到高质量、足够数量的保障,并实现公平享有。去年方案征求意见稿中药品由国家招标定点生产或统一采购的模式,据悉在最终版本中变为了由国家建立指导价,各省在招标采购过程中确定最终价格,这种改变显然更符合市场规律,但也引起了部分专家对其相较现行制度“换汤不换药”的疑虑。

全国政协委员、宁夏医科大学副校长戴秀英认为廉价药物易被市场淘汰。她说,疗效好、价格低的药物之所以容易被“淘汰”,主要原因在于这些药利润低,而制药企业要赢利。廉价药退出市场的路径大致分为两种:一种是像阿莫西林这样的广谱药,药厂会借药品的升级换代提高售价,忽视基本药品生产;另一种情况是那些患者相对少,非广谱性的药品。戴秀英委员表示,作为医改的重要环节,建立基本药物制度时必须对廉价药给予保护,“一方面药监部门应出台政策,限制廉价药改剂型上市;另一方面,相关部门可以对廉价药的生产企业给予一定优惠和补偿,例如减税或以保护价收购等。”

全国人大代表、黑龙江澳利达医药集团董事长兼总经理周有财提出,基本药物制度是否能够确实降低患者的用药成本,关键的问题有两个:一是从源头上来看,即基本药品名录定价本身;二是医生的用药行为。目前我国定价的方式还存在很多问题,希望国家重新调整价格形成机制。建议药品定价不要考虑社会因素,以边际成本定价,建立医学或者药学奖励基金,对于新开发的药品和创新药,根据科技含量的程度给予不同的一次性奖励,同类产品都以一个标准定价,就可以解决药价虚高问题。从源头上先解决药品价格过高的问题,这样可以大大减轻患者用药负担。

全国人大代表、山东潍坊医学院眼科医院院长康凤英认为,除基本药品之外,其他流通药品也应由国家统一定价。流通药物有七千多种,其中参与基本医疗保险国家控制价格的有两千种左右,其余四千多种由公司和生产厂家来定价,这还是会造成药价虚高的情况。这部分药物的价格控制不下来,还是解决不了“看病贵”的问题。这个问题,应该提到议事日程上来,建议药品价格全部由国家统一制定,不可由公司和生产厂家来定价。

全国人大代表、大理白族自治州人民医院医保科主任王瑛提出,基本药物遴选宜以通用药为主。基本药物的遴选应考虑质优价廉,使用方便,容易获得,以通用药为主,兼顾民族药,遴选的基本药物以5年为期,组织专家与相关人员作动态监测与调整,确保基本药物制度能够充分满足人民群众的需要。药品遴选应建立专家组,专家组组成应具有广泛性、专业性和学术性的特点,其组成成员应该由来自卫生主管部门、医院专家、药司、高校、医保部门、药品生产厂家等相关人员以及部分消费者构成,并适时举办听证会,充分听取相关民众的建议。

下乡:健全基层医疗卫生服务体系,每个村都建卫生室

“健全基层医疗卫生服务体系。今年要全面完成规划支持的2.9万所乡镇卫生院建设任务。今后三年内中央财政再支持5000所中心乡镇卫生院、2000所县级医院和2400所城市社区卫生服务中心建设。支持边远地区村卫生室建设,实现全国每个行政村都有卫生室。”

新医改将重点支持农村医疗卫生机构的能力建设,包括新建乡镇卫生院、增加对县医院的投入、改善农村公共卫生服务机构等,设法解决农村公立卫生室村医的待遇问题,加强城镇社区卫生服务体系的能力建设,对中医院、传染病院、精神病院、妇幼保健院和儿童医院等在政府投入政策上予以倾斜等。中央财政安排补助资金165.3亿元,用以健全基层医疗卫生服务体系,重点支持建设2.9万所乡镇卫生院和改扩建5000所中心乡镇卫生院。

医疗资源配置一直是困扰我国医疗卫生事业结构的大问题,乡村医疗单位从硬件到软件上都处于白手起家阶段,在“看病难”之外还潜伏着更多的隐患。五位来自黑龙江制药行业的全国人大代表就曾集体呼吁,政府在加大对基层医疗设施投资的同时,必须重视基层医护人员的培训工作,否则类似青海乡村医生违反用药规律,混用双黄连注射液和其它药物造成病人死亡的医疗事故将继续增加。

全国人大代表、辽宁省锦州市卫生局局长刘华指出,应尽快解决基层卫生人才资源匮乏的问题。医疗卫生改革在加强基础设施建设的同时,必须大力加强人才培养和引进。医学院校毕业生没人愿意到乡镇卫生院工作,不仅工资待遇低,又有养老问题的后顾之忧,基层卫生机构和大医院相比,业务发展空间有限。大多数基层医疗卫生机构发展举步维艰,无力营造综合留人环境。

他建议:一、实施全卫生行业统一的人事、社会保障等制度改革;二、参考国外的做法,通过立法,采取强制性手段,实行高层次医疗卫生人才到基层医疗卫生机构服务制度;三、实施农村卫生人才培养工程;四、发挥大医院的优势,按照区域规划和医疗特色领办、协办乡镇卫生院,组建市、县、乡医疗集团;五、发挥老医生、老专家的作用;六、通过税收杠杆,鼓励企业、社团等对基层医疗卫生机构通过财产赠予、购买设备或出资设立人才基金等形式,为基层医疗卫生机构广开筹资渠道。

全国政协委员、沈阳何氏眼科医院院长何伟认为,医改的重点应放在农村和社区,尽快解决我国医疗资源配置利用效率不高、布局结构不合理等诸多问题。针对农村和城市社区基础医疗单位的现状,要运用行政干预、市场调节等途径,保证农村和城市社区医疗机构的人员和设备配置能够满足群众的就医需求。在现阶段,应明确农村基础医疗单位的职能是基础保健宣传、基本疾病的筛查和简单治疗,如出现疑难病、高危病等,应及时转诊到上级医院。要通过提高社区卫生服务技术,加大社区卫生资金投入力度,实行双向转诊,努力推进和完善医疗资源配置。

全国政协委员、湖南省政协主席胡彪等四位委员联名建议,尽快将乡镇卫生院明确为全额预算事业单位。四委员在相关提案中提出,乡镇卫生院是国家公共卫生服务体系的重要组成部分,是农村三级卫生服务网的枢纽,是实施国家基本医疗卫生制度的支柱,公益性非常显著,应该把乡镇卫生院作为全额预算事业单位管理,纳入公共财政保障范围。实行全额事业编制管理虽然要增加财政投入,但有关研究表明,如果对乡镇卫生院实行全额预算的收支两条线管理,投入的幅度应该在政府财政承受能力以内。通过各级筹资,分年逐步到位,是完全可以做到的。

15元:城乡居民人均公共卫生服务经费不低于15元

“促进基本公共卫生服务逐步均等化。扩大免费公共卫生服务范围,城乡居民人均公共卫生服务经费不低于15元,以后逐步提高。”

卫生部部长陈竺表示,公共卫生服务的目标是逐步实现均等的服务,包括了经常性的服务,如个人健康档案的建立、预防接种、慢性病的管理、健康教育、健康促进等等。另外还有公共卫生的若干重大专项,如15岁以下的人群全部接种乙型肝炎疫苗、艾滋病、结核病、血吸虫等疾病的预防、妇女和儿童的健康、农村的孕产妇住院分娩等真正让人民群众得到实惠的项目。中央财政安排补助资金246亿元,支持地方按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务,

全国人大代表、鞍山市医学会会长巴福荣提出,中国是一个拥有13亿人口的大国,老百姓的健康问题不能单靠打针吃药来解决,逐步扩大国家公共卫生服务项目范围是当务之急。以孕检为例,2007年鞍山城区共有孕产妇7100人,孕中期超声筛查6533人,查出各种残性畸形53例,出生缺陷检出率为万分之八十一。因此建议政府免费为城乡孕产妇进行产前检查和孕中期出生缺陷筛查,以提高出生人口素质。

全国人大代表、中国红十字会曲阜医院院长姜健认为,近年来,政府加大了对公共卫生事业的重视力度,增加了对卫生防疫、疾病控制的投入,乡镇及社区卫生服务基础设施发生了翻天覆地的变化,但负责承担辖区内居民基本医疗服务的县、区级医院,其被重视程度及财政投入力度却趋于边缘化。作为公共卫生服务网络的组成部分,县、区级医院也应该得到应有的重视。

全国政协委员、中国医科大学附属第一医院副院长尚红尚指出,医疗机构特别是公立医疗机构,是政府为履行健康职能设置的,但政府在赋予医疗机构大量公共卫生任务的同时,却没有建立健全相关的补偿机制,导致医疗机构投入大量人力、物力、财力,却不能得到及时足额补偿,对医疗机构自身发展、继续承担任务的能力和工作积极性都产生了一定的影响。作为贯彻落实医药卫生体制改革的一项重要工作,迅速健全医疗机构承担公共卫生任务补偿机制势在必行。她建议有关部门要抓紧研究建立对医疗机构承担公共卫生任务的补偿机制,根据医疗机构承担公共卫生任务的数量和质量,按照分级负担的原则合理划分各级政府责任,对医疗机构进行补偿,并将其固定为一项制度,长期坚持。补偿机制的建立和完善,能促使医疗机构更快地将精力从注重经济效益转移到维护群众健康上来。

全国人大代表、北京市鼎业律师事务所主任许智慧建议,设立食品与公共卫生赔偿基金,带动其他食品企业及医疗机构未雨绸缪。处理食品与公共卫生事故纠纷的最好的办法是彻底进行制度改革,建立全民食品与公共卫生保险制度,事故发生之后的医疗费用支出和损害赔偿都通过相关保险机构来承担。由各食品、公共卫生行业协会牵头建立赔偿基金,并制定建立食品与公共卫生赔偿基金的法律、法规,明确基金的资金来源。来源可以包括三个渠道:一是国家应当责令强制相关食品生产企业、公共卫生医疗机构按照企业年利润或年收入的一定比例提取风险金,投入该基金;二是各级政府财政补贴;三是社会捐助。

医药分开:公立医院改革,取消以药补医机制

“推进公立医院改革试点。重点改革管理体制、运行机制和监管机制。鼓励各地探索政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的有效形式。逐步取消以药补医机制,推进公立医院补偿机制改革。鼓励各地探索建立医疗服务由利益相关方参与协商的定价机制,建立由有关机构、群众代表和专家参与的质量监管和评价制度。要充分发挥中医药和民族医药在防病治病中的重要作用。”

温总理在与网民线上交流时曾表示:“医改最艰难的,也是最重要的就是公立医院改革。”要强行扭转医院的创收倾向,势必对改革方式方法和政策执行力度构成挑战。一方面要体现公益性,满足群众医疗保障需求;另一方面医院要保证收入,需要财政通过某种方式进行补偿,所以,公立医院成了卫生领域矛盾和问题比较集中的一个地方。保证利益是经营行为的自然特征,转向公益性为主后,公立医院如何保证医务人员的积极性,这是另一个值得研究的课题。

据了解,我国卫生总费用由1980年的143.2亿元猛增到2006年的9843.3亿元,增长了68倍,同期政府和社会投入由78.8%下降到50.7%,个人支出由21.2%增加到49.3%。医药分开很可能使这一趋势再次逆转,个人支出占总投入的比重将会下降,这意味着财政投入必须增加以弥补亏空。有卫生部官员曾表示,可以考虑引入社会资本,寻求医药分开之后公立医院的生存之道。

全国政协委员、福州市第二医院副院长林绍彬指出,必须强化公立医院的公益性。公立医院应由国家投资,依靠充足的资金支持,不以营利为目的。然而,现实中由于种种原因,公立医院逐步转向“市场化”。公立医院的收入有三个来源,一是财政补助,二是医院服务的收入,如住院费、挂号费、手术费等,三是药品批零差价及回扣。政府对公立医院的财政补助一般不到医院总收入的10%,公立医院面对日渐增长的支出,只能靠提供服务和药品来补偿,这往往导致不规范行为的出现。

林绍彬委员认为,应增加对公立医院的投入,并对其实行收支两条线管理,如对县级以下医院实行国家全额拨款,彻底摆脱医生收入与效益挂钩的局面,并对医生的工资参照公务员进行管理。国家还应加强监督医院的收费情况,实行医药分家,药品医院不允许额外加价,药店购处方药必须凭处方购买。

全国人大代表、杭州市第一医院肾内科主任王鸣认为,医药分家会让公立医院生存更加艰难。他提出,部分公立医院得到的财政补贴无法维持正常运转,现在不少医院不仅不盈利,还处于亏损状态,如果把药品收入取消的话,医院的生存更难维持。若医药分开真正施行,应该由政府对公立医院全额拨款。在此之前,首先应对医疗机构进行分层,将公立医院、民营医院等划分开来,公立医院完全由政府拨款,盈利性医院自负盈亏。

全国政协委员、徐州市副市长段雄指出,目前的卫生行政管理部门既是医疗机构的出资方,又承担着监督医疗机构的责任,这是现行医疗体制的一大弊病。他建议,建立医疗资产管理部门,在国有资产委员会内设立机构专门监管公立医院的资产营运情况,对公立医院实行“法人化”,不要把医院变成行政机构,更不要套用政府的干部级别制度,最好是由医学专家或者医院管理专家来办医院。

全国政协委员,北京大学口腔医院副院长林野提出一种观点:公立医院要坚持公益性,但并不代表不能有收入和利润。公立医院是非营利医院,是指收入和利润用于医院的发展与正常运转,只是不能用于分红。只有在政府对公立医院全额投入的情况下,才可能提供免费医疗。取消以药补医机制后,政府除了逐步加大对公立医院的投入外,还应设计一套合理的支付补偿机制。

而面对“将社会资本引入公立医院,促进医疗机构发展”的观点,全国人大常委会委员、教科文卫委员会委员、卫生部前副部长王陇德表示,公立医院要坚持公益性质,政府应尽到责任保证其投资。“社会资本要进入医疗服务领域,这个我是完全赞同的。但是不能进入公立医疗机构。公立医疗机构就是要坚持它的公益性,保证由国家投入。”

90%的医保参保率,基本药物的定价,下乡的基层医疗服务,15元的人均公共卫生服务费用,医药分开的公立医院改革,构成了新医改方案中我们最关心的一组关键词。八千五百亿的庞大投资如果能财尽其用、落到实处,必将对13亿中国人的医疗卫生保障水平造成翻天覆地的改变,那时的中国将是更健康的中国,中国人也将是更无后顾之忧的国人,我们有信心等待那一天的到来。

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